Un par de claves para la necesaria modernización de la justicia civil como expresión de una buena política pública

“…La instalación por parte del Gobierno de la presidente Michelle Bachelet de una recargada y ambiciosa agenda de reformas en el ámbito político (nueva Constitución Política incluida), de la probidad, en lo educacional y lo laboral ha postergado, otra vez, la situación de la reforma a la Justicia civil…”

Dr. Diego Palomo V.
Profesor de Derecho Procesal,  dónde actualmente ejerce el cargo de Decano.
Universidad de Talca

La instalación por parte del Gobierno de la presidente Michelle Bachelet de una recargada y ambiciosa agenda de reformas en el ámbito político (nueva Constitución Política incluida), de la probidad, en lo educacional y lo laboral ha postergado, otra vez, la situación de la reforma a la Justicia civil que, guste más o guste menos, no se encuentra dentro de las prioridades, como suele pasar con este escenario, pero también en otros menos reformistas[1]. Consecuencia notoria de las señales recibidas fue que a mediados del año pasado, la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado definiera suspender la tramitación legislativa del Proyecto de nuevo Código Procesal Civil, “por carecer el proyecto -presentado por el anterior gobierno- de un diseño orgánico que permitiera sostener los nuevos procedimientos”[2].

En los últimos días hemos escuchado como la Presidenta de la República ha informado al país de un cambio en la velocidad e intensidad de las reformas anunciadas, reconociendo que el ritmo de crecimiento del país impide dar a éstas el contenido y cobertura que se tenía previsto inicialmente. Este nuevo escenario abre dos alternativas, si se trata de la ya postergada reforma a la Justicia civil. Una alternativa es que esta reforma siga postergada, ante la necesidad de concentrar las energías y esfuerzos en otras iniciativas más rentables políticamente. O bien, y sería deseable que así aconteciera, el Gobierno reasume el desafío de impulsar la tramitación del Proyecto, para, al menos, contar, al finalizar su mandato, con todo el texto aprobado. Otra cosa distinta, lamentablemente, es que se subsanen las razones que en su momento motivaron la suspensión de la tramitación legislativa.

Dicho eso, para nosotros la cuestión es clara, y así lo hemos postulado desde hace años. La aprobación y posterior entrada en vigor de la Reforma, supondrá una serie de importantes cambios en la Justicia civil chilena, gobernada desde hace más de un siglo por una normativa procesal que requiere profundos cambios, cuya necesidad queda todavía más en evidencia cuando se tiene a la vista el completo ciclo de reformas que se ha venido desarrollando en el país desde hace algunos años y que ha dado luz al importante retraso y paradójica incoherencia del régimen general y supletorio.

Tanto la evolución experimentada por la sociedad chilena a lo largo del siglo XX y lo que alcanzamos a llevar de siglo XXI, como el desempeño deficitario de la Justicia civil que se ha vuelto crónico, han evidenciado la conveniencia y hasta la necesidad de materializar una serie de cambios a través de la aprobación de una nueva normativa procesal. El derecho a una tutela judicial efectiva así lo exigía y exige.

Con todo, una advertencia y una necesidad complementaria que deben abordarse adecuadamente si lo que se quiere es un política pública exitosa.

La advertencia. Por cierto que la suerte de un nuevo modelo de Justicia no pasa sólo por el adecuado diseño procedimental. Esta es una parte importante, pero no alcanza para garantizar un resultado exitoso. Concordamos con quienes tienen la convicción de que la reforma a las reglas de procedimiento siendo un hito relevante, por sí solo no basta para producir los cambios sustanciales que se espera generar en la Justicia civil. “La cuestión de la reforma de las normas es sólo uno de los aspectos hacia donde tiene que converger la atención que debe dirigirse globalmente a la crisis y a las exigencias de cambio de la Justicia civil en sus diferentes articulaciones”[3]. Bien se ha dicho que hay otras reformas que resultan igualmente indispensables para hacer frente a la crisis y a la necesidad de renovación de la Justicia civil[4], lo que necesariamente impone ocuparse en primer término del factor humano de la Justicia, bien sea que hablemos de la abogacía o la judicatura, protagonistas de un proceso que bajo el derrotero actual es “cosa” de las partes y “cosa” del juez, respecto de las cuales debe existir la necesidad de que desarrollen sus respectivos papeles en un nivel que sea cualitativamente más alto, máxime cuando, como lo señalamos antes, los desarrollarán bajo el contexto de un modelo procesal oral que transparentará los desempeños.

Parecen indicaciones obvias, pero resultan importantes, más si se revisa la situación de los órdenes jurisdiccionales ya reformados, dónde el legislador y su voluntad reformadora parece haberse concentrado principalmente en la reescritura de normas procesales[5], desatendiendo el proceso de las reformas otros aspectos que resultan al final decisivos de cara al aseguramiento de un buen resultado efectivamente mejor, como puede ser todo aquello que se relaciona con la formación de los jueces que, como expresa Nieva mirando la situación de la Justicia civil española, presenta lagunas relevantes y aspectos francamente mejorables[6].

En esta dirección muy relevante es también, y a estas alturas debiera estar claro a la luz del desarrollo de las otras reformas, la denominada reforma orgánica y la dotación del necesario presupuesto que asegure que el nuevo modelo contará para su aplicación de los recursos suficientes y adecuados para las mayores exigencias que representa la puesta en marcha de un renovado diseño procedimental predominantemente oral[7]. No entenderlo de este modo implica el comprometer seriamente las posibilidades de una reforma efectivamente útil, arriesgando que las expectativas generadas con ella se queden sólo en eso, expectativas, que difícilmente puedan traducirse en una realidad, desprestigiando un modelo que con seguridad verá cómo se instala una distancia insalvable entre lo dispuesto por la ley y lo que muy deficitariamente termina aconteciendo en la práctica.

También debiera servir esta reforma para evitar caer en la tentación de ver exclusivamente en la gestión de las causas la solución mágica a los deficitarios recursos dispuestos por el Estado. La aplicación efectiva de las demás reformas procesales, considérese la reforma procesal penal, de familia y laboral, ha puesto de relieve aspectos que pueden y deben ser cuestionados, especialmente desde las exigencias que impone el derecho al debido proceso que, en algunos casos, parece haber registrado un peligroso retroceso de las garantías procesales que, hasta la fecha, ha sido invisibilizado en la comunidad jurídica, haciendo primar las buenas estadísticas de las señaladas reformas.

Dicho en otras palabras, la búsqueda de una Justicia más eficaz, basada exclusiva y unidimensionalmente en la mayor velocidad en la tramitación de la respuesta jurisdiccional debe ser revisada cuando se aprecia que bajo la excusa de la aceleración de los tiempos de la Justicia se termina pasando a llevar principios jurídicos superiores, de anclaje constitucional, que sirven de sustento a la idea misma de proceso. La variada experiencia acumulada con las reformas ya en aplicación nos muestra que en gran medida se ha impuesto entre nosotros una visión unidimensional de la eficiencia, descuidando muchas veces, por las prisas y las estadísticas, la vigencia de valores que consideramos (y debieran considerarse por todos) superiores, la calidad de la justicia e, incluso, lo que debiera ser especialmente preocupante para quienes sostienen que aquí radica la finalidad del proceso y de la prueba, las mejores posibilidades de aproximarse a la “verdad material”.

Es nuestro parecer que la búsqueda de una mayor eficiencia en la Justicia no debe agotarse en mejorar los índices o las estadísticas del factor tiempo, pues muchas veces este culto al eficientismo procesal puede esconder un deficitario desempeño en cuanto a otro de los aspectos que no debemos perder de vista jamás cuando se está haciendo referencia a un proceso[8]. Así, y por citar un ejemplo que hemos estudiado bien, no podemos permanecer indiferentes cuando en estudios realizados a la aplicación y funcionamiento de la reforma procesal laboral en curso junto con destacarse las excelentes estadísticas registradas hasta la fecha el aspecto peor considerado y evaluado por los entrevistados (abogados, usuarios y jueces) es la imparcialidad judicial[9] que, coincidiremos con el lector de estas líneas, constituye una garantía tan esencial de la función jurisdiccional que condiciona su existencia misma, la del concepto mismo de juez como expresa una sentencia de nuestro Tribunal Constitucional (de 5 de abril de 1988, autos Rol N°53), siendo uno de los postulados elementales sobre los cuales se levanta y configura todo proceso[10].

La aspiración por una Justicia más rápida es legítima y necesaria, pero no puede hacernos retroceder en postulados que son elementales. La superficialidad y precipitación que caracteriza en ocasiones el desarrollo y conclusión de nuestros procedimientos que han apostado por la fórmula de la oralidad en dónde el manejo de una agenda de audiencias que contempla un escaso y limitado tiempo para ellas (sin atender a sus particularidades o diversa complejidad) termina afectando no sólo la calidad de las decisiones que se toman en ese contexto, sino que se traducen en limitaciones intolerables al debido proceso, evidenciando que en esta declarada búsqueda de mayor celeridad judicial se ha perdido un equilibrio que urge recuperar. Esa fórmula debe evitarse en nuestra reforma procesal civil, recordando junto a Oteiza que reformar no significa necesariamente mejorar[11]. De hecho, siempre hay que tener presente que las modificaciones pueden resultar positivas o negativas, traduciéndose en este último caso en una lamentablereformatio in peius.

La necesidad complementaria para una política pública exitosa. De la mano con los renovados esfuerzos procedimentales, de formación y orgánicos por terminar de consagrar entre nosotros un modelo procesal civil que goce de un estándar mucho más moderno y más razonable, no puede omitirse la importancia progresiva que debe reconocerse a una ampliación de la visión que tenemos respecto de las distintas formas de resolución de los conflictos, especialmente desde la perspectiva de las políticas públicas, enfocada hacia los resultados sociales del sistema[12]. Es desde esta perspectiva que se transita ya desde hace algunos años desde la concepción que se refería a los medios de terminación anormal del proceso hacia una que permite fundar que la alternatividad de los mecanismos constituye una opción central y no excepcional[13].

Esta cuestión también ha sido objeto de estudio a propósito de la reforma a la Justicia chilena[14]. La doctrina procesal nacional ha puesto especial interés en el movimiento de las ADR[15], todavía rezagados respecto de lo que también se viene postulando por la doctrina extranjera[16] en dónde la nota de alternatividad, como nota caracterizadora y tradicional de estos medios, ha dejado paso a un cambio de denominación que opta por llamarles mecanismos “adecuados” para la solución de conflictos.

En la misma línea se denuncia una excesiva judicialización y se formula un llamado a impulsar la autocomposición y la desjudicialización como reto de una sociedad madura y democrática[17], dónde se advierte también de una especie de sobrevaloración, especialmente en los últimos años, de la tutela judicial efectiva, que no obstante muchas veces se queda sólo en una promesa, y casi siempre sobrevalorando la capacidad de respuesta del sistema judicial que, por muy reformado y modernizado que esté, nunca estará (especialmente en países con requerimientos sociales más apremiantes que los ligados a un sistema de Justicia realmente de excelencia) en condiciones de asumir íntegramente, con un estándar razonable, la demanda y expectativas de las personas. Bien apunta Ramos: “Siempre existirá un inmenso contraste entre las ilimitadas aspiraciones  de justicia  de cualquier ciudadano y la realidad de los casos. La justicia, igual que la sanidad, la seguridad o cualquiera del resto de los valores reconocidos en la Constitución, también tienen sus límites”[18].

Ahora bien, cabe reconocer que las categorías asociadas a estos medios (MASC o MARC) tienen aún buena cuota de imprecisión y no permite un análisis como si se tratase de compartimentos estancos. Así lo recuerda Oteiza: “Si bien hay consenso sobre el uso de la alternatividad como sinónimo de opciones al examen del conflicto por un juez, las categorías identificadas por los MARC gozan de cierta ambigüedad. Conceptos tales como: decisión o adjudicación, negociación, mediación, conciliación y arbitraje pueden representar categorías no bien diferenciadas. Para Cover, Fiss y Resnik la diferenciación entre las cuatro categorías mencionadas puede resultar un tanto artificial. James Jr., Hazard y Lebsdorf destacan con razón que las partes suelen llevar adelante negociaciones simultáneas con el desarrollo del proceso y los jueces no limitan su actividad a la decisión de los casos ya que también hacen uso de sus atribuciones para mediar entre las partes o intentar una conciliación. Si bien se considera que el proceso concluye con una decisión que encontrará un ganador y un perdedor, usualmente tienen lugar una suerte de solución de compromiso entre los intereses en juego que intenta balancear la situación de las partes. Finalmente, sostienen que en virtud del alto porcentaje de casos que los procesos concluyen por un acuerdo o un desistimiento voluntario, podría hablarse que la resolución jurisdiccional es la excepción y no la regla”[19].

Como sea, la buena política pública impone encontrar el equilibrio entre el derecho al debido proceso judicial y el adecuado fomento y estímulo de estos mecanismos.

Coincidimos con aquellos que declaran que estas vías deben ser opciones elegidas libremente y no ser “aceptadas” con resignación por los problemas que evidencia la Justicia civil[20]. No resulta admisible suscribir el fomento de estos medios si lo que está detrás es sólo la descongestión y la necesidad de dotar de más eficiencia y celeridad al sistema judicial. Su adopción reforzada debe ir acompañada de otras razones. En otras palabras, siguiendo a Oteiza, “brindar la oportunidad de acceder a los MARC por su mayor eficiencia para el tratamiento del conflicto significa que su implementación no está fundada sólo en la imposibilidad del Estado de distribuir recursos escasos entre todos los potenciales requirentes de esos bienes, sino en destacar que hay razones sustantivas que lo justifican”[21], como creemos existen.

A.A.V.V., (2000): Los retos de la Justicia en el siglo XXI. Reflexiones sobre la situación actual y perspectivas de futuro del Poder Judicial (Barcelona, Fundación Carles Pi i Sunyer d´Studis Autonomics i locals).

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BARONA, Silvia (2011): “El movimiento de las ADR en el derecho comparado”, en: BENAVENTE, María de los Ángeles; CASTILLEJO, Raquel (Dir), Violencia de género, justicia restaurativa y mediación (Madrid, Ed. La Ley-Actualidad).

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LILLO, Ricardo y ALCAÍNO, Eduardo (2013): Reporte sobre el funcionamiento a la reforma a la Justicia laboral en Chile (Santiago, Centro de Estudios de la Justicia de las Américas). Disponible aquí. [visitado el 10/06/2015]

MINISTERIO DE JUSTICIA (2013): Informe final de panel de expertos Modelo orgánico para la incorporación de sistemas alternativos de resolución de conflictos (Santiago, Gobierno de Chile). Disponible aquí. [visitado el 17/07/2015]

NIEVA, Jordi (2015): “Reformas pasadas y reformas pendientes del proceso civil español”, en: Diario La Ley (Num. 8.513).

NUÑEZ, Raúl (2009): Negociación, mediación y conciliación. Como métodos alternativos de solución de controversias (Santiago, Ediciones Jurídicas de Santiago).

OTEIZA, Eduardo (2015): “Reforma a la Justicia civil en América Latina. Perspectivas generales” (Año LIII, Num. 13.727). Disponible aquí. [visitado el 18/07/2015]

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TROCKER, Nicoló (2010): “Poderes del juez y derechos de las partes en el proceso civil: las enseñanzas de Calamandrei y las reformas procesales en Europa”, en: Teoría y Derecho, Revista de pensamiento jurídico (Vol. 7).

[1] Ya lo advierte Nieva cuando afirma que la reforma de la Justicia “no suele estar en la agenda de ningún partido político de ningún Estado, sencillamente porque no da votos”. NIEVA (2015), p. 5.

[2] El ahora ex ministro Gómez señaló en su momento, justificando esta suspensión, que existían cuatro grandes temas que se encuentran pendientes dentro del Proyecto de reforma. El primero fue el sistema recursivo ante la Corte Suprema, y ya adelantaba una mesa de trabajo encargada del estudio de esta materia y de presentar una indicación sustitutiva. El segundo estuvo dado por los aspectos orgánicos del proyecto de reforma, específicamente al diseño de los tribunales de competencia civil. En su estudio confluyen asuntos estadísticos y presupuestarios,  por ello el ministro estimó un trabajo de alrededor de 18 meses. El tercero, la ejecución civil, punto polémico de la reforma, al igual que el sistema recursivo. Al respecto señaló “Hay una definición que estamos trabajando. En materia de ejecución hay dos caminos: uno es el oficial de ejecución, con todas las variables que ello tiene, y otro a través de los tribunales de cobranza derechamente”.  Se anunció la necesidad de contar con un diagnóstico del sistema ejecutivo, especialmente en lo que se refiere a materias tales como familia y laboral, para ver si esos sistemas pueden aplicarse al orden procesal civil. Un cuarto punto fue la necesidad de contar normas adecuatorias. Gómez señaló que era necesario contar con dichas disposiciones a fin de “concordar las diversas materias que van a confluir una vez que el Código Procesal Civil esté establecido”. GÓMEZ (2014)

[3] TROCKER (2010), p. 121.

[4] TROCKER (2010), pp. 108-109.

[5] TROCKER (2010), p. 109.

[6] NIEVA (2015), p. 5.

[7] La oralidad requiere un aumento relevante de los recursos humanos en los juzgados, que si no se verifica compromete el éxito de la reforma. NIEVA (2015), p. 5.

[8] Lo advierte Taruffo: “Un proceso sencillo y rápido en el que sin embargo se vulneran derechos de las partes no es ciertamente un <buen proceso>”, agregando que “la pretendida <economía procesal> (ahora muy de moda) no puede ser aplicada afectando garantías de las partes”. Véase: TARUFFO, en LÓPEZ (2010), p. 331.

[9] Véase: LILLO y ALCAÍNO (2013), p. 50.

[10] Véase, entre otros: MONTERO en: CALDERÓN e IGLESIAS (2009), pp. 101 y ss.; MONTELEONE (2012),  pp. 323 y ss.

[11] OTEIZA (2015), p. 2. “Reforma expresa una propuesta de superación, con diferentes intensidades, ya que puede ser amplia o restringida, de implementación rápida o paulatina. Pareciera tener una connotación positiva que da por supuesto que debería favorecer una mejora, sin perjuicio de reconocer que ellas pueden ser correctas o equivocadas, cumplir o no los fines propuestos”.

[12] Recomendable para una revisión de esta perspectiva es el volumen monográfico de Revista de Estudios Judiciales dedicado íntegramente a la resolución alternativa de conflictos. A.A.V.V (2001).

[13] PEÑA (1997), pp. 109-132.

[14] Véase: MINISTERIO DE JUSTICIA (2013).

[15] Véase, entre otros: NUÑEZ (2009), 220 pp.

[16] BARONA (2011), pp. 455-499.

[17] RAMOS (2010), pp. 27 y ss.

[18] RAMOS (2010), p. 28.

[19] OTEIZA, Eduardo (2005), p. 202.

[20] OTEIZA, Eduardo (2015), p. 4.

[21] OTEIZA, Eduardo (2005), p. 203.